1978年12月，党的十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，拉开了农村经济体制改革的序幕。西安市突破人民公社僵化体制，大力推行联产承包责任制，开创了农村经济改革的新局面。

探索农村家庭联产承包责任制新路子

在《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》印发以前，西安市农村部分生产队已经摒弃了“大锅饭”式的记工办法，开始实行联户计酬责任制。到1979年初，全市16357个基本核算单位，已有1522个实行联产到组，占全市农村生产队总数的9.3%。丈八沟公社红旗大队第五生产队实行联户承包责任制，当年夏粮比1978年增长46.7%。其他实行联户承包责任制的生产队都获得明显的增产效果。中央文件下发后，通过宣传、学习，使农村广大干部、群众坚定了联产承包责任制的信心和决心。

实行联产到组责任制的生产队虽然提高了劳动生产效率，但作业组内部仍然存在平均分配问题，群众积极性没有充分调动起来。1980年下半年，很多地方开始试行“包产到劳”这一新的责任制形式，包产到户、包干到户的责任制形式极大地调动了农民群众的积极性。当时流传的顺口溜为：联户到组“大锅饭”，联产到劳太麻烦，包干到户最简单。但讨论农村要不要都实行包产到户时，看法并不一致，一部分人仍然留恋“大锅饭”，少数人认为“包产到户是走资本主义道路”，心存余悸。有的对包产到户躲闪回避，甚至说“辛苦三十年，一夜退到解放前”；有的还把包产到户看作是解决农民吃饭问题的权宜之计，“不知哪一天还要变过来”。尽管有不同看法，但农民要求“包干”的愿望十分强烈。

长安县韩家湾生产队社员

领取联产承包责任制合同书

1980年9月，中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，强调要进一步搞好集体经济，进一步肯定包产到户、包干到户是社会主义集体经济中的一个经营层次。在中央的支持下，西安农村到1981年底，90%以上的生产队都试行了包产到户、包干到户。政策好，天帮忙，1982年、1983年粮食连年大幅增产，基本上解决了长期困扰农民的温饱问题。这个时期，中央每年发出的指导农村工作的文件，都肯定了农村实行包产到户、包干到户的必要性，并对家庭联产承包责任制的产生、性质和前途作出科学论述，整个农村形势开始好转，推动国民经济迅速发展。

改革农村管理体制和经济组织

实行政社分设，是农村一项重大改革。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，规定建立乡（镇）政府基层政权组织，同时普遍成立村民委员会群众性自治组织。西安市委、市政府根据中央精神，对人民公社政社合一的体制进行改革，在全市实行政权组织和经济组织分开设置，各司其职，克服了以往政社不分的弊端。1984年，在原有的人民公社基础上，农村成立了乡镇政府，城乡接合部成立街道办事处。随后又以原生产大队为基础成立村民委员会。乡镇政府（街道办事处）和村民委员会成立以后，对原来不同形式的经济组织进行改革重组。大体分为两类，一类是原分属公社、大队或者生产队的经济实体，在维持合作性质的前提下，仍归乡（镇）或村委会新建的经济组织管理，逐步通过股份制改造合资、兼并或者拍卖等形式，变为多种所有制企业。另一类是管理性的经济组织，如经济委员会，根据需要由区县相应的管理性的经济组织对乡（镇）经济组织进行改革和管理。

延长土地承包期

为稳定和完善家庭联产承包责任制，市委、市政府认真贯彻中央土地承包政策，进一步推动农业生产的发展。

中央规定从1984年起，耕地承包15年不变。市委、市政府积极宣传贯彻落实中央15年不变的规定。各区县农村在民主确定承包方案以后，都落实了15年承包土地不变的政策。1994年，中央又发布进一步延长耕地承包期的政策，规定30年不变；林牧果园50年不变；四荒地等非耕地资源，实行承包、租赁、拍卖使用权等方式鼓励开发，谁开发谁收益，50年不变。西安市对中央这些政策规定进行了广泛宣传，并结合实际逐步推行。由于前一轮承包是从1984年开始，承包期15年，1999年到期，加上执行中遇到一些具体问题，到1999年2月底，延长土地承包期30年不变的基本核算单位不足20%。为了进一步落实中央政策，市委、市政府于1999年3月12日召开全市延长土地承包制期限现场会，并组织干部下乡指导和督促，加快工作进度。同时，把陕西省统一印制的合同书发放到户，并纠正以前有些生产队留机动土地过多的问题，把机动土地严格限制在耕地面积的5%以内。为了让农民放心，市政府还制定了鼓励耕地承包制内流转的政策，进一步推动了延长土地承包期政策在西安市的贯彻落实。

土地承包政策使广大农民吃了定心丸，放心地增加投入和劳力，进行长期规划，推动了农业生产的发展，进一步稳定和完善了家庭联产承包责任制。

农村经营体制改革以后，农村集体的经济收入变化很大，制度不健全，集体财务存在不少问题。1986年，结合农村党政干部下乡蹲点，清理整顿了农村财务，完善双层经营，促进承包合同管理。1990年冬季开始进行的农村社会主义教育，把整顿集体财务作为社教的主要内容之一，清理出贪污挪用等多种问题资金，整顿了拖欠农民款项和乱收费等问题，减轻了农民负担。从1992年起，结合建立和完善农业生产责任制，在农村进行财务清理和整顿，对在体制变更过程中减少和避免损失集体财产起到了重要作用。

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家庭联产承包责任制的不断完善，保证了集体财产的安全。社区性公益事业改善，增强了集体的凝聚力，促进了社会的和谐安定，提升了农民生产和生活服务水平，进一步调动了农民的生产积极性，促进了农村经济发展。