百年党史视域下党的土地政策变迁

刘伯雅　陈　红

习近平总书记指出：“我们要坚持用大历史观来看待农业、农村、农民问题，只有深刻理解了‘三农’问题，才能更好理解我们这个党、这个国家、这个民族。”百年来，土地问题是贯穿中国共产党百年奋斗历程的一条基本线索。回顾中国共产党土地政策的变迁，无疑是我们更好理解中国共产党百年奋斗历程的一把钥匙。

新民主主义革命时期：土地改革　赢得民心

1927年，南昌起义、秋收起义等起义相继失败，使中国共产党意识到走以城市为中心的革命道路是行不通的，工作重心从城市转移到农村。1927年10月，毛泽东率湘赣边界秋收起义的部队到达湖南、江西两省边界的井冈山地区，创建了第一个农村革命根据地。1928年12月，毛泽东主持制定了《井冈山土地法》，以法律形式肯定农民分得土地的权利。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国土地法》，规定无偿没收“地主、豪绅、军阀、官僚以及其他大私有主的土地，平均分配一切土地”。

抗日战争时期，党根据中日民族矛盾上升为主要矛盾这一实际情况，及时将“地主不分田”的政策调整为“地主减租减息，农民交租交息”，实行抗日民族统一战线的土地政策，尽可能地团结一切力量共同抗日。解放战争时期，人民群众要求废除封建土地制度、获得耕种土地的愿望和呼声愈发强烈。1947年，中国共产党召开全国土地会议，通过了《中国土地法大纲》，明确规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。这场轰轰烈烈的土地改革让广大解放区群众分得了土地，促使更多人民群众支持中国共产党和加入人民解放军，促进了解放战争的胜利和土改在全国解放区的开展，其中东北土地改革促进辽沈战役胜利尤具代表性。对此，毛泽东在党的七届三中全会上指出：“有了土地改革这个胜利，才有了打倒蒋介石的胜利。”

由此可见，解决土地问题是中国新民主主义革命必须解决的重要内容。而中国共产党之所以能够不断发展壮大，乃至夺取全国政权，与其深得民心的土地政策密切相关。土地改革的开展，赢得了广大农民的拥护，调动了大家支持、参加革命的积极性，为新民主主义革命的胜利奠定了坚实的群众基础。

社会主义革命和建设时期：农业合作化　为工业化奠基

新中国成立后，在全国范围内开始全面推行土地改革。到1952年底，除一部分少数民族地区外，全国基本完成了土改。此时，中国共产党土地政策调整的重心转向了如何建设社会主义的层面。

1953年，党提出了过渡时期总路线，即在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。工业化建设需要巨额资金的投入，而国民党政府留下的是千疮百孔的烂摊子，新中国能用作工业化积累的资金微乎其微。经过土地改革所形成的“农民个体所有，家庭自主经营”的土地所有制，并不能满足当时社会主义工业化建设的要求。在这样的历史背景下，农业合作化就成为我国发展经济一种具有特殊重要性和历史必然性的战略抉择。

在推进农业合作化的过程中，农村土地权属关系逐步发生根本改变。1955年7月31日，中共中央召开省、市、自治区党委书记会议。毛泽东在会上作《关于农业合作化问题》的报告，集中论述了加快农业合作化的紧迫性，强调国家工业化对商品粮和工业原料年年增长的需求，同农业主要农作物一般产量很低之间存在着尖锐矛盾，如果不解决农业合作化问题，就不能解决这个矛盾，就会使工业化遇到绝大的困难，就不可能完成工业化。会后，各地农村纷纷从初级合作社向高级合作社过渡。其中最根本的变化是土地所有权的变化，土地由农民所有转变成了合作社集体所有。农业合作化的完成，有利于合理规划土地，进行农田水利基本建设，改善农业生产条件。随着土地及耕畜、大型农具等主要生产资料归农业生产合作社集体所有，社会主义集体所有制在广大农村普遍建立，从而为发展社会主义工业化创造了条件。

总体来看，新中国成立后的农业合作化运动，是在农业和工业落后的历史条件下为发展社会主义工业化而作出的战略选择。通过建立集体土地所有制，不但为工业化提供了条件，而且为工业产品创造了广阔的市场，为新中国建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系作出了重要贡献。

改革开放时期：农村改革　揭开序幕

中国的改革开放是从农村发轫的，是农民促进的，从土地发端的。客观地说，改革开放前，农村地区存在着经营管理过于集中、经济效率不高的问题，农民的生产积极性不高，农业生产的发展和农民生活的改善都比较缓慢，有的地方甚至连温饱都难以解决。党的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，这鼓舞了广大农民进行改革探索。

1978年12月，安徽省凤阳县小岗村农民签订“生死契约”，自发搞起“包干到户”，取得了较好的效果。小岗村农民的大胆尝试得到党中央的肯定并从政策上予以认可，揭开了我国农村改革的序幕。1980年9月，中共中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，肯定了“小段包工，定额计酬”“包工包产，联产计酬”等多种形式的生产责任制，并允许针对不同地区、不同社队的情况采取“包产到户”的做法。这份文件打破了多年来形成的包产到户等于分田单干、等于资本主义的僵化观念，是党在农村政策上的一次重大理论突破。1982年元旦，中央一号文件批转《全国农村工作会议纪要》，在对“包”字的定性上，又有了进一步突破，明确指出，目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。

1982年9月，党的十二大对以包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制给予了充分肯定，强调必须长期坚持下去并逐步加以完善。为保护农民的土地承包权，坚定农民生产的信心，1984年1号文件明确规定土地承包期一般应在15年以上；1998年10月召开的十五届三中全会，提出将农民的土地承包期再延长30年；2002年8月全国人大常委会通过《农村土地承包法》，以法律形式肯定了农民家庭承包经营权。延长土地承包期的举措让农民吃上了定心丸。

家庭联产承包责任制这种农村土地政策，实质上是在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现的土地所有权和经营权的分离。它既发挥了集体经济的优越性，又发挥了农民家庭经营的积极性，极大地调动了农民的生产热情，解放了长期被压抑的农村生产力，使我国农业生产迅速扭转了长期徘徊不前的局面。据统计，1979年到1984年的5年中，我国农业总产值以年均递增8.9%的速度发展。同时，家庭联产承包责任制的推行，是一场使农村生产力获得极大解放的变革，推动了农村商品经济的发展。农村改革的率先突破，为全国的经济体制改革提供了重要借鉴作用和动力源泉，坚定了全党和全国人民坚持改革的信心。

十八大以来：三权分置　促进乡村振兴

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”其中，最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。习近平总书记强调：“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。”换言之，农业还是现代化建设的薄弱环节，农村还是全面建成小康社会的短板。因此，加快农村发展，实现农村贫困人口全部脱贫，是全面建成小康社会的一项重要任务。而加快农村发展，深化农村改革，解决农村不平衡不充分发展问题，仍绕不开“土地”这个最基本的生产资料，主线仍是要处理好农民和土地的关系问题。

家庭联产承包责任制，在改革开放初期调动了农民的生产积极性，推动了农村经济的发展。但20世纪90年代中期以后，随着市场经济的发展，小生产与大市场之间的矛盾开始凸显出来，特别是作为重要生产要素的农村土地不能更好地参与市场经济，严重制约了农村和农民发展权益的实现。同时，随着城市化的快速推进，农民进城务工的比例越来越高，农民与土地分离的现象越来越多。在这种情况下，中央在各地积极探索多种土地流转形式的基础上，开始从政策上积极鼓励、支持和引导承包农户进行土地流转，让农民切实从土地经营上获得利益。

党的十八大以来，党中央开始全面深化改革，向改革深水区挺进。2013年7月，习近平总书记明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2014年中央一号文件指出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”，明确了“三权分置”的框架。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，正式决定“将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行”，并肯定“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利”。2018年12月修改后的《农村土地承包法》，以法律形式确认了“三权分置”制度。

实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措。它有利于更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益，从而为有效规避和化解土地流转中的纠纷提供了制度保障；它使农地的经营权得以释放，有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，为农地的多样化经营创造了条件；它使土地的经营权抵押等有了支撑，增加了农民的财产权利。这为促进乡村全面振兴、实现农业农村现代化创造了有利条件，从而为实现第二个百年奋斗目标奠定了更为坚实的物质基础。

纵观百年来党的土地政策变迁，可以看出党的土地政策调整，不仅是经济问题，而是关系党和国家前途命运和事业的重大政治问题。党和国家历届领导人，都对农民最为关心的土地问题进行了积极探索，他们的思想既有各自鲜明的时代特征，又一脉相承，共同推动百年大党砥砺奋进的光辉历程。百年来，从苏区“耕地农有”到抗战时期“减租减息”，从解放战争时期“耕者有其田”到社会主义改造后“劳动群众集体所有”，从改革开放实行“家庭联产承包责任制”到中国特色社会主义新时代农村承包地“三权分置”，中国共产党引领人民走出了一条具有中国特色的土地革命和改革的成功之路，在中国大地上绘就了一幅波澜壮阔、气势恢宏的复兴画卷。

（作者分别为西安市委党史研究室主任、三级主任科员）